Via-se que o homem estava agitado. Cruzava para lá e para cá a rua poeirenta, marcando o que, segundo ele, era a via pública. Parou junto a uma fileira de grandes pedras arredondadas e palmeiras recém-plantadas e declarou: "Meu terreno começa aqui".
George Howard escutava pacientemente. Para o prefeito de Corn Island, Nicarágua, isso fazia parte do trabalho numa manhã de sábado. Viera para fiscalizar o andamento da construção da calçada que ladearia parte da estrada que circunda a ilha, situada a 65 quilômetros da costa atlântica da Nicarágua. Enquanto os trabalhadores nivelavam o concreto que acabavam de despejar, conversava com o capataz. Depois passou pela mercearia para agradecer ao dono, que autorizara os trabalhadores a puxar água de lá para a obra. "Mande a conta para a prefeitura", disse ao sair. De vez em quando passava um pick-up ou um decrépito Lada soviético da era sandinista, levantando nuvens de poeira.
A calçada era um velho sonho dos moradores. Com ela poderiam ir à igreja na estação das chuvas sem enlamear os sapatos domingueiros. As crianças caminhariam para a escola a salvo dos caminhões e carros que trafegavam por ali. Um dia, quem sabe, até a rua seria pavimentada.
Mas aquela obra era coisa que o homem agitado não queria engolir. Viera de uma cidade distante do norte, e disse a Howard que estava em Corn Island em busca de calor e, principalmente, de tranqüilidade. Para isso construíra sua modesta casa, virada para o mar do Caribe.
E agora estava se sentindo acuado. Parte de seu terreno já havia despencado no mar, vítima do furacão Mitch, em 1998. E agora chegava a prefeitura querendo construir uma calçada na sua terra. "Nunca", jurou.
Ossos do ofício. Howard se foi, exasperado mas decidido. Não era fácil ser o primeiro prefeito eleito de Corn Island, um cargo que só fora criado em 1996. Antes disso, os prefeitos na Nicarágua eram nomeados pelo governo central, o que historicamente é comum em grande parte da América Latina,. Mas hoje – e não é só na Nicarágua –os governos centrais estão cedendo as rédeas do poder e prefeitos eleitos estão assumindo a responsabilidade pelos problemas municipais.
Trata-se de uma mudança histórica, e o processo não está sendo fácil. Na maioria dos casos, as novas municipalidades estão mal equipadas para exercer uma autoridade efetiva. Faltam as qualificações administrativas e financeiras básicas que são normais nas grandes cidades e nos países desenvolvidos. E não há recursos financeiros, seja arrecadação tributária sejam transferências regulares do governo central.
Para coroar o quadro, as municipalidades enfrentam problemas tremendos: miséria, desemprego, analfabetismo, infra-estrutura precária, carência de serviços, um sistema judiciário débil e, em alguns casos, violência desenfreada e agitação social.
Nestas condições é notável o fato de os moradores de Corn Island, situada na região mais pobre de um dos países mais pobres da América Latina, se orgulharem de sua prefeitura.
Em grande parte, o mérito é do próprio Howard. Nascido em Pearl Lagoon, no continente, ele combina um estilo afável com um ar de autoridade que impõe respeito. Pilota a prefeitura e seu barco pesqueiro de 85 pés da mesma forma: com cautela, eficiência e uma rota definida. Não admira que tenha sido eleito para liderar um grupo que reúne prefeitos de toda região da Costa Atlântica.
É claro que há descontentamento, mesmo porque seu cargo é político. Na Nicarágua, a política pesa muito. Howard tem seus detratores – mas mesmo em relação a estes sua atitude é filosófica.
Uma das pedras no seu sapato é a irrefreável editora do primeiro jornalzinho local, Lorrain Bodden. Jovialmente, ela declara que "fala mal da prefeitura". Howard, porém, diz que é melhor ter um jornal do qual às vezes discorda do que não ter nenhum. Diz e faz: todo mês ele aloca 3.000 córdobas do orçamento da prefeitura para pagar a impressão do jornal. (A entrega também depende de um ato de boa vontade: é um verdureiro que distribui os exemplares, juntamente com seus tomates, mandiocas e bananas. Veja uma amostra do jornal na coluna da direita.)
Para onde vão os impostos. Mas o mandato de Howard ia acabar em novembro de 2000 e ele tinha muito que fazer. Sua parada seguinte foi em outro canteiro de obras, o de uma escola. Enquanto a caminhonete vencia uma ladeira, ele explicou que o terreno da escola fora comprado pela municipalidade com dinheiro de impostos.
Corn Island é uma das poucas municipalidades da Costa Atlântica que usam recursos próprios, no seu caso um imposto de 1% sobre as empresas. A arrecadação provém basicamente da pesca e quase exclusivamente da captura da lagosta por pequenos pescadores. As grandes empresas não pagam, segundo Howard, que está movendo uma ação contra elas.
Juntos, a arrecadação fiscal, alguns parcos recursos dos governos central e regional e doações – por exemplo, da cidade irmã de Corn Island, que é Gouda, na Holanda – compõem um orçamento anual de aproximadamente US$560.000. Com esse dinheiro, Corn Island comprou equipamento para manter as vias públicas, inclusive uma multiniveladora e uma compactadora.
Na escola cuja construção Howard foi fiscalizar, os professores serão pagos com dinheiro de impostos. A prefeitura dará também alojamento, pois a maioria vem do continente – de Bluefields, que fica perto, mas também de Manágua, que é longe.
No canteiro de obras, Howard falou com o mestre, que era de Manágua. De fato, todos os trabalhadores eram mestizos da costa do Pacífico. Não eram os crioulos locais, população de origem africana que se identifica com a cultura do Caribe.
Esta é outra particularidade da ilha, explicou Howard. Ele preferiria usar trabalhadores locais, mas a população da ilha pensa em outras coisas, sobretudo na pesca. Trabalham alguns dias e depois vão embora, atrás de lagosta. "Até fora da temporada", comenta, "estão sempre à espera o dia de sorte." Como a população local tampouco tem inclinação para o comércio, os donos das lojas em geral também são de fora. Os nativos se ressentem desse predomínio, mas preferem pescar a administrar uma loja.
Perto do fim da manhã, Howard parou em frente a uma cabana na praia que servia de acopio de lagosta, ou depósito. Aí passou uma hora conversando com os pescadores e jogando dominó.
A história complicada de uma região esquecida. Para entender os problemas do prefeito Howard e de Corn Island é preciso conhecer um pouco a complexa história da região. O que se chama Costa Atlântica é de fato uma boa metade do território da Nicarágua, das praias e estuários, passando pelas planícies áridas, até o sopé das elevações que levam ao coração povoado do país, na região do Pacífico.
Não é só a geografia que distingue a Costa Atlântica do resto do país. Seus moradores se referem aos outros como os "del Pacífico" ou "españoles", ou seja, uma gente de cultura e composição racial muito distinta. A região pacífica do país tem herança espanhola e é etnicamente mestiça. As graciosas cidades coloniais de Granada e León lembram os primeiros anos do domínio espanhol. Após conquistar a independência, o país integrou durante um breve período o Império Mexicano e depois a federação de províncias centro-americanas independentes. Seguiu-se um período como república independente, marcado por intensas rivalidades políticas, e depois um breve intervalo em que um forasteiro americano tomou a presidência.
Enquanto a região do Pacífico atravessava esses tumultuados anos de crescimento e formação nacional, a Costa Atlântica continuava como protetorado britânico. Suas comunidades tiveram uma formação racial, lingüística e cultural com diferenças que perduram até hoje.
Somente em 1894 a região da Costa Atlântica foi incorporada à Nicarágua. E até 1987 foi administrada de Manágua, a capital, como uma enorme província.
Como resultado dessa geografia e dessa história, a população da Costa Atlântica é muito diferente da população do resto do país. No sul e na direção da Costa Rica vive grande número de crioulos de origem africana. Falam uma língua distinta, quase incompreensível para os estranhos, além do inglês e, em muitos casos, também o espanhol. Membros de várias comunidades garifuna falam sua própria língua.
Já o segmento norte da Costa Atlântica é um bastião da cultura dos índios misquitos, que se estende além do rio Coco e entra por Honduras. Fiéis a sua língua, crenças e instituições políticas tradicionais, os misquitos continuam a sustentar sua identidade e sua relação histórica com a terra.
Além disso, no norte, em áreas isoladas, vivem os mayangna (também conhecidos como sumu, que em misquito significa "não misquito") e no sul estão os ranas, que contribuem para a diversidade étnica e cultural da região. Também estes estão decididos a manter suas tradições lingüísticas e culturais.
Hoje, a Costa Atlântica abriga menos de 15% dos cinco milhões de habitantes da Nicarágua. Mas essa população está crescendo rapidamente, pois do resto do país vêm mestiços em busca de oportunidades econômicas, o que está expandindo rapidamente a zona agrícola. Em muitos casos, há tensões entre a população local e os recém-chegados, além de pressão crescente sobre os recursos naturais.
Da dependência à autonomia. Durante 300 anos a Costa Atlântica foi administrada por estranhos como um protetorado, primeiro pelos britânicos e depois por funcionários na distante Manágua. Esses administradores faziam coisas para a população local e pela população local. Mas não perguntavam o que a população local queria ou de que necessitava. Viam a região sobretudo como uma fonte de recursos naturais – madeira, minérios, peixe – que beneficiariam consumidores também distantes.
Agora, porém, esse longo histórico de paternalismo caminha para o fim. Como parte do acordo que pôs termo a dez anos de guerra civil, no fim da década de 80, o governo central comprometeu-se a conceder autonomia regional à Costa Atlântica.
Em 1987 o governo adotou os Estatutos de Autonomia e criou a Região Autônoma do Atlântico Norte (RAAN) e a Região Autônoma do Atlântico Sul (RAAS). Com isto se criaram dois governos regionais para dar às respectivas populações uma participação firme no desenvolvimento de programas e voz ativa na gestão dos recursos naturais. A partir de então, as relações entre a capital e a Costa Atlântica seriam negociadas e não mais impostas.
O plano era ambicioso mas fundamentalmente falho. Em primeiro lugar, não definia os papéis dos governos regionais nem suas relações com Manágua. Em segundo, faltavam a esses novos governos as qualificações administrativas básicas – inclusive para a gestão financeira –, necessárias para exercer uma autonomia efetiva.
Além disso, os governos regionais não tinham vínculos efetivos com as prefeituras, a maioria das quais só existia no nome. Essas prefeituras pouco tinham a oferecer às comunidades locais. Apenas algumas jurisdições maiores tinham experiência no abastecimento de água potável, saneamento e coleta de lixo, e mesmo assim só nos centros urbanos.
Tanto os governos regionais quanto as municipalidades estão constantemente em apuros financeiros. Os dois governos regionais recebem transferências do governo central e, assim como as prefeituras, têm direito a uma parcela na receita das concessões para exploração de minérios e das licenças de exploração de madeira e de pesca. Mas os montantes são baixos e chegam de forma irregular. Além disso, os governos regionais acabam gastando mais de metade dos recursos recebidos do governo central em salários e não em projetos que melhorem a vida dos cidadãos.
Da estaca zero. Evidentemente, o simples fato de conquistar a autonomia não poderia produzir os benefícios que se espera de um governo local. Os governos regional e municipal necessitam de pessoal qualificado, organização e instituições para planejar e executar o próprio desenvolvimento e exigir o que lhes é devido pelas autoridades nacionais. Além disso, é urgente pôr em vigor o Estatuto de Autonomia de 1987.
É este o objetivo de um novo plano financiado pelo BID para fortalecer instituições governamentais na Costa Atlântica. Partindo de onde o Estatuto de Autonomia de 1987 parou, o empréstimo de US$8 milhões do BID financiará atividades para qualificar o pessoal de instituições locais, bem como para romper as barreiras existentes entre organizações governamentais, organizações locais comunitárias e não-governamentais. O programa será executado em estreita coordenação com outras entidades doadoras internacionais, particularmente a Asdi e a Danida, respectivamente as agências sueca e dinamarquesa de cooperação para o desenvolvimento.
O programa concentrar-se-á numa definição clara do papel dos governos regionais, juntamente com a capacidade administrativa e técnica para representar interesses regionais. Os programas serão financiados e executados por duas unidades técnicas regionais, uma para cada um dos dois governos. Já existem planos em andamento para contratar especialistas em planejamento, finanças, administração, desenvolvimento de projetos e outras áreas especializadas, os quais vão assessorar seus colegas dos governos regionais e criar a base de um arcabouço institucional que inclua um sistema de relações humanas baseado na carreira. Em seguida, as unidades dos governos regionais atacarão o trabalho junto a prefeituras selecionadas a fim de reforçar suas capacidades e gerir suas finanças, planejar e executar projetos de desenvolvimento e trabalhar com líderes municipais em nível comunitário.
Na fase inicial, os recursos do BID cobrirão os custos da equipe técnica. Nos anos seguintes, porém, os governos regionais assumirão gradualmente a responsabilidade pelo financiamento.
Enquanto isso, serão efetuados estudos sobre a melhor forma de transferir para os governos locais receitas originárias de concessões e licenças. Em outros estudos se examinará a forma como os governos locais podem assumir uma voz mais ativa na gestão dos recursos naturais existentes em suas jurisdições.
O programa baseia-se num compromisso com o planejamento participativo. Funcionários municipais irão às comunidades para entender as prioridades locais e lançarão campanhas de informação pública para garantir o êxito dos projetos. Os líderes locais se reunirão em mesas redondas com representantes das organizações da sociedade civil para ajudar a evitar duplicação de esforços e assegurar metas comuns.
Mas o que acontecerá se as comunidades atenderem ao apelo para participar e fixarem prioridades e o dinheiro para levar o projeto à prática nunca chegar? Esta desalentadora situação freqüentemente ocorre com projetos de desenvolvimento que, no mais, são bem concebidos.
No programa do BID, aloca-se US$1,6 milhão para investimentos locais, como reparos de escolas e postos de saúde e compra de equipamento, água potável, creches, eletricidade, centros comunitários, áreas de lazer e planos de prevenção de desastres naturais, entre outros. Os beneficiários do projeto e os governos locais contribuirão com pelo menos 10% do custo de cada projeto, seja em dinheiro, seja em terrenos e mão-de-obra.
Finalmente, o programa dispõe de mais de US$3 milhões para projetos de melhoria dos serviços de saúde e educação. Entre eles contam-se iniciativas prioritárias identificadas numa reunião realizada em Estocolmo em 1999 por doadores internacionais que estão ajudando a financiar a reconstrução da Nicarágua na esteira do furacão Mitch. Com um desses projetos se introduzirão tecnologias de telemedicina para melhorar a qualidade do atendimento de saúde a comunidades isoladas. Com outro se treinarão administradores escolares para ajudar a melhorar a qualidade da educação por meio de treinamento de professores no trabalho. Além de ter valor intrínseco, esses projetos contribuirão para avanços em direção do objetivo mais amplo de estabelecer um processo dentro do qual o governo central leve sistematicamente em conta as necessidades da Costa Atlântica.
Um componente separado do programa atacará o problema cada vez mais grave das drogas ao longo da Costa Atlântica. A região está situada na principal rota da cocaína da América do Sul para a América do Norte e os moradores freqüentemente encontram pacotes de drogas abandonados, o que os leva a envolver-se com o tráfico. Além disso, o consumo de maconha e cocaína está aumentando, causando um agravamento de problemas sociais e de saúde, inclusive a escalada da violência e da criminalidade.
Uma subvenção de US$330.000 do BID será usada para financiar um programa de prevenção e consciência em relação às drogas em nível comunitário. Constarão do programa o treinamento de pessoal do Ministério da Saúde e do Ministério da Educação, de organismos locais e organizações não-governamentais, bem como atividades para proporcionar aos jovens alternativas ao uso de drogas, como esporte, música e teatro.
A economia da descentralização. Embora todas as municipalidades da Costa Atlântica tenham de enfrentar problemas semelhantes, varia enormemente de uma para outra a capacidade para enfrentá-los. Corn Island é talvez a mais forte, tanto financeira quanto tecnicamente. Outras estão quase impotentes para fornecer os serviços mais básicos, como coleta de lixo e abastecimento de água potável. Segundo Howard, a descentralização é essencial para que possam cumprir suas funções.
"Se conseguirmos descentralizar nossos governos, muitas de nossas municipalidades podem tornar-se independentes do ponto de vista financeiro", afirma Howard. "Poderão usar os próprios recursos para resolver seus problemas, em vez de depender de ajuda do governo central. Além disso, terão capacidade para redigir e apresentar à Assembléia Nacional projetos de lei em defesa de seus próprios interesses."
Segundo Howard e outros líderes da Costa Atlântica, a chave da questão é assumir o controle sobre os recursos naturais da região. Tradicionalmente, as decisões sobre a exploração de minérios, madeira e pesca eram tomadas em Manágua. Vendiam-se concessões a empresas de fora da Costa Atlântica – e de fora do país – e a maior parte da receita acabava na capital.
"Temos de nos unir e propor ao governo central leis que protejam nossos recursos e garantam a permanência da riqueza em nosso território", opina Howard. "A Costa Atlântica encerra 70% dos recursos naturais da Nicarágua. Mas as decisões são tomadas em Manágua. Dizem ‘vamos levar mais tanta madeira, tanta lagosta’, sem considerar se essa atividade é sustentável. No fim, devolvem 5% dos lucros da Costa Atlântica e dizem que é o bastante. Temos de protestar contra isso."
Agora, é de petróleo que se fala. Parece provável que essa região, a mais pobre da Nicarágua, talvez da América Central, repouse sobre jazidas de petróleo capazes de durar 20 anos. Qual a proporção dos lucros que vai beneficiar o povo da Costa do Atlântico?
Na economia globalizada, é essencial o acesso a mercados de exportação. Neste particular, a opinião de Howard é que a Costa Atlântica não deveria mais usar empresas da costa do Pacífico para exportar seus produtos. Se a região controlar suas indústrias, não só a população local obterá maiores benefícios econômicos como, aspectos igualmente importante, aprenderá técnicas essenciais e ganhará experiência.
Mas a economia de exportação depende de infra-estrutura, sobretudo estradas e portos. Também neste aspecto Howard afirma que as empresas de fora da região estão obtendo contratos que deveriam ir para empresas locais. "Os lucros das empresas de Manágua são gastos em Manágua, não aqui. Eles acham que estão resolvendo nossos problemas. Mas suas soluções estão é criando problemas para nós. Queremos ver empresas da Costa Atlântica ganhando dinheiro aqui e reinvestindo aqui."
Para que as empresas locais ganhem contratos, porém, precisam de concorrer em igualdade de condições. "Quando esse tipo de oportunidade aparece, as empresas do Pacífico ficam sabendo muito antes de nós. Elas têm os contatos", explica ele, de modo que ficam com os contratos.
O problema não são apenas as circunstâncias históricas ou mesmo a falta de experiência, segundo Howard. Outro fator é a discriminação, embora muitas vezes disfarçada. "Somos misquitos, negros", diz ele. "Somos protestantes, não somos católicos."
No meio de tudo isso, a sensação de Howard é que o novo programa do BID vai ajudar a iniciar um processo de mudanças. Superada a marginalização geográfica e a debilidade política, esta região será capaz de afirmar-se e controlar o seu futuro.